Esileht » Uudised ja artiklid » Uudised 2008
Keskkonnaministeeriumi valitsemisalas on riigi keskkonna- ja looduskaitse korraldamine, maa ja ruumiandmekogudega seotud ülesannete täitmine, loodusvarade kasutamise, kaitse, taastootmise ja arvestamise korraldamine, kiirguskaitse tagamine, keskkonnajärelevalve, ilmavaatluste, loodus- ja mereuuringute, geoloogiliste, kartograafiliste ja geodeetiliste tööde korraldamine, maakatastri ja veekatastri pidamine ning vastavate õigusaktide eelnõude koostamine. Nimetatud ülesannete täitmisega tegelevad ministeerium koos oma regionaalsete struktuuriüksustega (keskkonnateenistused) ja valitsemisala asutused. Ühiskonnas ja majanduses toimuvad muudatused toovad kaasa vajaduse uuendada riigihaldust, mistõttu peab Keskkonnaministeerium vajalikuks keskkonnahalduse ümberkorraldamist. Ümberkorralduse tulemusel soovitakse tõhustada riigi strateegiliste ülesannete täideviimist keskkonnavaldkonnas, kasutada tõhusamalt ja mõjusamalt olemasolevaid ressursse, pakkuda kvaliteetseid avalikke teenuseid ning tagada võime pikaajaliseks edukaks kohanemiseks väliskeskkonnast tulenevate muudatustega. Keskkonnahalduse ümberkorraldamise vajaduste ja võimaluste analüüsimiseks moodustati keskkonnaministri 02.06.2008 käskkirjaga nr 645 juhtgrupp, mille liikmete hulka kuulusid Keskkonnaministeeriumi, Keskkonnainspektsiooni, Riikliku Looduskaitsekeskuse ja Riigimetsa Majandamise Keskuse juhtkondade esindajad. Juhtgrupi liikmed toetusid oma töös keskkonnaministri 16.06.2008 käskkirjaga nr 734 moodustatud töögrupi tööde tulemustele. Töögruppi kuulusid Keskkonnaministeeriumi juhtkonna ja keskkonnateenistuste, Keskkonnainspektsiooni ja Riikliku Looduskaitsekeskuse esindajad. Keskkonnahalduse praeguse korralduse peamised probleemid Keskkonnaministeeriumi ja tema allasutuste teostatud varasemate analüüside ning keskkonna-halduse ümberkorraldamiseks moodustatud töögrupi töö tulemustele tuginedes on keskkonna-halduse praeguse korralduse peamised probleemid järgmised: * Keskkonnahalduse praegusest korraldusest tulenevad teenistujate tööjaotuse ja töökoormuse erisused Ministeeriumi keskkonnateenistuste struktuur on tinginud selle, et maakonniti erinevad töötajate tööjaotus ning töökoormus olulisel määral. Kuna tänane struktuur on üles ehitatud maakonnapõhiselt peab igas maakonnas olema keskkonnavaldkonna iga alamvaldkonda teadev-tundev spetsialist (jäätmetega tegelev spetsialist, välisõhuga tegelev spetsialist, maavaradega tegelev spetsialist jne). Maakonnaspetsiifikast tulenevalt ei ole võimalik pakkuda kõigile spetsialistidele täiskoormusega ühe alamvaldkonna põhist ametikohta, mistõttu on tekkinud keskkonnateenistustes nn liitametikohad (jäätmete ja õhu spetsialisti ametikoht, vee- ja maavaraspetsialist jne). Nii Euroopa Liidus kui Eestis suurenevad ootused keskkonnakaitsele, kiire tehnoloogiline areng ja muutused tehnoloogilistes protsessides eeldavad keskkonnaametnikelt aina kõrgemat kompetentsi, mille saavutamine sellistel liitametikohtadel on keeruline. Maakonnapõhine tööjaotus tingib ka suured erinevused ametnike töökoormuses. Viie viimase aasta statistika alusel on menetluskoormuste varieeruvused nii vee-, jäätmete-, maavara- kui välisõhuvaldkonnas mitmekordsed. Näiteks välisõhuvaldkonnas menetletakse ühes keskkonnateenistuses spetsialisti kohta 78 välisõhu saasteluba aastas ning teises 8 luba aastas. Jäätmemajanduse valdkonnas varieerub menetluskoormus aastas 8 loast 58 loani, veemajanduse valdkonnas 6 loast 33 loani ning maapõue valdkonnas 4 loast 18 loani. Eeltoodud tööjaotuse ja töökoormuse erisusi ei ole võimalik kõrvaldada üksnes töökorralduslike muudatustega. * Keskkonnavaldkonna funktsioonide dubleeriv täitmine erinevates valitsemisala asutuses Keskkonnaministeeriumi valitsemisalas toimivate organisatsioonide paljusus on teatud valdkondades toonud kaasa funktsioonide dubleerimise. Kõige tugevamalt avaldub dubleerimine funktsioonide täitmisel looduskaitse valdkonnas, kus kaitstavate loodusobjektide valitsemise funktsioonide1 teostamisse on kaasatud nii kaitstava loodusobjekti valitseja (keskkonnateenistused) kui korraldaja (Riiklik Looduskaitsekeskus). Seejuures on dubleerimine kõikehõlmav – iga kaitstava loodusobjekti valitseja nõusoleku taotlusega tegelevad mõlemad organisatsioonid. Teatud määral toimub dubleerimine ka kaitstavate alade külastusobjektide haldamisel ja külastuse korraldamisel. Riikliku Looduskaitsekeskuse kõrval tegeleb selle funktsiooni täitmisega ka Riigimetsa Majandamise Keskus, kelle puhkealade piirkondades on kaitstavaid loodusobjekte. Funktsioonide dubleerimise tagajärg on piiratud ressursside ebaotstarbekas kasutamine, valitsemisala ametkondade vaheline bürokraatia ning valitsemisala asutuste vaheline konkurents kompetentse personali värbamisel. Keskkonnavaldkonna funktsioonide killustatud täitmine erinevates valitsemisala asutustes Keskkonnavaldkonna mitmetes alamvaldkondades on ühe funktsiooni täitmine erinevate ametkondade vahel liialt killustatud. Erinevalt eelmises alapunktis käsitletud funktsioonidest ei toimu selles alapunktis nimetatud tööülesannete täielikku dubleerimist, vaid ühe funktsiooni täitmisse on erinevate tööülesannetega kaasatud mitmed asutused. Kõige enam on sellised funktsioone looduskaitse valdkonnas, kus näiteks kaitse kavandamisse on kaasatud nii ministeeriumi looduskaitse osakond, keskkonnateenistused kui Riiklik Looduskaitsekeskus. Samuti on äärmiselt killustatud liigikaitselised tegevused, mille raames annavad erinevaid lube nii minister, keskkonnateenistused kui Riiklik Looduskaitsekeskus ning liigikaitselised korraldavad tegevused on jagunenud keskkonnateenistuste ja Riikliku Looduskaitsekeskuse vahel. Selline töökorraldus on toonud kaasa valdkonnaalase teabe killustamise erinevate asutuste vahel, valdkonna eesmärkide ja juhtimispõhimõtete ühtlustamise raskused, ülekandekulude2 suurenemise ning finants-, haldus- ja inimressursside ebaotstarbeka kasutamise. Samuti on ebaotstarbekalt killustatud kiirgusvaldkond, kus valdkonna sisuline kompetents on Kiirguskeskuses, kuid täitevvõimu funktsioonid ehk otsuste andmise pädevus Keskkonnaministeeriumil. Arvestades, et kiirgusvaldkonnas on spetsiifiliste teadmiste ja oskustega kõrgelt kvalifitseeritud spetsialiste vähe, ei ole ülesannete ja pädevuse jagamine erinevate asutuste vahel otstarbekas. Juba 2005. aastal Rahvusvahelise Aatomienergiaagentuuri (IAEA) poolt koostatud auditis jõuti järeldusele, et 2004. aastal kiirgusseaduse vastuvõtmisega kehtima hakanud ülesannete jaotuste süsteem ei ole optimaalne ning samuti ei ole selline süsteem ennast sisuliselt õigustanud. Samale tulemusele jõudis ka Kiirgusohutuse riikliku arengukava koostamise töögrupp. * Keskkonnaseadusandluse ebaühtlane kohaldamine Keskkonnaministeeriumi osakondade ja keskkonnateenistuste, Riikliku Looduskaitsekeskuse ning Kiirguskeskuse peamised funktsioonid haakuvad ühel või teisel viisil omavahel. Organisatsiooniline lahutatus ning efektiivsete koordineerimis-mehhanismide puudus ei võimalda aga omavahel seotud ülesannete kooskõlalist ja ühetaolist täitmist, mistõttu on keskkonnaseadusandluse kohaldamine ebaühtlane. Seadusandluse ebaühtlane kohaldamine raskendab keskkonnavaldkonna strateegiliste eesmärkide saavutamist ning raskendab elanike ja ettevõtete seadusekuulekat käitumist. * Keskkonnahalduse praegune süsteem on Eesti elanikele arusaamatu ja halduskoormav Keskkonnaministeeriumi valitsemisalas on mitmeid asutusi, kust Eesti elanikud ja ettevõtted vajadusel lubasid ja kooskõlastusi peavad taotlema, kaebusi ja ettepanekuid esitavad ja informatsiooni saavad. Praegune keskkonnahaldusesüsteem oma asutuste paljususe ja asutuste erineva regionaalse struktuuriga on elanikele ja ettevõtetele raskesti arusaadav ning halduskoormust tekitav. Riigiasutuste töökorralduses mitteorienteerumine võib aga kaasa tuua riigist võõrandumise ning tahtmatud õigusrikkumised. Ministeeriumi valitsemisalas osutatavad avalikud teenused on oma olemuselt isikute tegevusi piiravad või tegevustele täiendavaid nõudmisi esitavad. Enamus nendest teenustest lähtub riikliku sunni põhimõttest, väga vähe kasutatakse motiveerimist, vabatahtlikkust ning avaliku- ja erasektori koostöö võimalusi. Jäigad avalikud teenused ning nende osutamise bürokraatlikkus nõuavad nii riigilt kui isikutelt ja ettevõtetelt palju ressursse ning vähendavad initsiatiivi leida eesmärkide saavutamiseks alternatiivseid lahendusi. Sellest tulenevalt on Keskkonnaministeerium koos allasutustega alustanud erinevate avalike teenuste ja nende mõjude analüüsi. Esimesena võeti vaatluse alla metsamajandus ning jõuti järeldusele, et metsa majandamisega kaasnev liigne bürokraatia on oluliselt vähendanud erametsaomanike huvi oma metsa majandada, mis omakorda mõjutab negatiivselt Eesti metsade tervislikku seisundit. Eeltoodust tulenevalt on metsaseaduse muutmise seaduse eelnõuga tehtud ettepanek muuta metsamajandamiskava kehtestamise ja kasutamise põhimõtteid. Administratiivselt tähendab see seda, et Metsakaitse- ja Metsauuenduskeskusel kaovad metsaseadusest tulenevad täitevvõimu funktsioonid. * Keskkonnavaldkonna funktsioonide täitmise ebastabiilne või ebaefektiivne rahastamine Keskkonnavaldkonna funktsioonidest on hetkel kõige ebastabiilsem ja jätkusuutmatum looduskaitse valdkonna finantseerimine. Looduskaitse korraldavate funktsioonide teostamine nõuab pidevaid investeeringuid. Riigieelarvest Riiklikule Looduskaitsekeskusele eraldatud vahenditest pole nendeks seni piisanud, mistõttu on keskuse töötajad otsinud pidevalt alternatiivseid rahastamisvõimalusi nii riigisisestest kui rahvusvahelistest fondidest. SA Keskkonnainvesteeringute Keskuse keskkonnaprogrammist finantseeriti 2006. aastal 148 projekti kogusummas 27,2 miljonit krooni, kusjuures kõige enam raha eraldati pool-looduslike koosluste hooldamiseks (12,6 miljonit krooni) ning rajatiste rekonstrueerimiseks ja ehitamiseks (10,3 miljonit krooni). Riigieelarvelisi kinnisvara investeeringuid seevastu oli võimalik teha üksnes 1,8 miljoni krooni eest. 2007. aastal finantseeriti keskkonnaprogrammist 306 projekti kogusummas 40,1 miljonit krooni ning rahvusvahelistest fondidest 8 projekti kogusummas 7 miljonit krooni. Keskkonnaprogrammist eraldati kõige enam raha rajatiste rekonstrueerimiseks ja ehitamiseks (17,3 miljonit krooni). Riigieelarvest tehti 2007. aastal looduskaitselisi investeeringuid 6,6 miljoni krooni eest. Alternatiivsete finantseerimisallikate otsimine on kaasa toonud järgmised probleemid: 1) looduskaitse valdkonna finantseerimise killustatus riigieelarve ja projektipõhise finantseerimise vahel muudab valdkonna finantseerimise ühetaolise planeerimise ja rakendamise praktiliselt võimatuks, kuna rahastamine riigieelarve kaudu ja rahastamine projektipõhiselt toimuvad põhimõtteliselt erinevatel alustel; 2) Riikliku Looduskaitsekeskuse töötajatel kulub aina enam tööaega projektitaotluste kirjutamisele ja projektiaruannete täitmisele, mistõttu on raskusi teiste tööülesannete täitmisega (nt kaitsekorralduskavade koostamine); 3) Riikliku Looduskaitsekeskuse põhitegevuste täitmine on jätkusuutmatu, kuna sõltub väga suures ulatuses projektitaotluste heakskiitmisest/ heaks kiitmata jätmisest. Keskkonnahalduse organisatsiooniliselt killustatud ja erinev regionaalne struktuur ei võimalda efektiivset majandamist haldusküsimuste korraldamisel (hooned, tehnika jms) ega tugifunktsioonide täitmisel (raamatupidamine, personaliarvestus, dokumendihaldus jms). * Kaasaegse infotehnoloogilise toe puudumine keskkonnavaldkonna funktsioonide täitmisel Keskkonnaministeeriumi osakondade ja keskkonnateenistuste ning Riikliku Looduskaitsekeskuse tööülesannete täitmisel puudub peaaegu täielikult kaasaegne infotehnoloogiline tugi (va maainfosüsteem ja metsaressursi arvestuse riiklik register). Soetatud on kaasaegne arvutipark ja koolitatud spetsialiste, kuid infosüsteemide väljaarendamisel ei ole arvestatud piisavalt kasutajate tegelikke vajadusi. Hetkel on kasutusel väga palju erinevaid infosüsteeme (keskkonnalubade infosüsteem, kalanduse infosüsteem, jäätmearuandluse infosüsteem, õhusaasteallikate infosüsteem, Eesti looduse infosüsteem jne), mille kasutamine on keeruline ja kohmakas, mille ristkasutus ei ole võimalik ning mis ei võimalda menetlusprotsesse optimeerida. Keskkonnahalduse ümberkorraldamise põhimõtted Tulenevalt eeltoodud probleemidest hõlmab keskkonnahalduse ümberkorraldamine eelkõige alltoodud asutuste ja struktuuriüksuste funktsioone ning organisatsioonilist üleehitust:
Keskkonnahalduse ümberkorraldamise peamised tegevused on järgmised:
Keskkonna- ja looduskaitseameti loomine Keskkonnahalduse praeguse korralduse peamiste probleemide lahendamiseks on organisatsiooniliselt sobivaimaks teeks Keskkonna- ja looduskaitseameti asutamine. Uude asutusse ühendatakse:
Vabariigi Valitsuse seaduse § 70 lõike 1 kohaselt on amet valitsusasutus, millel on juhtimisfunktsioon ning mis teostab riiklikku järelevalvet ja kohaldab riiklikku sundi. Loodava ameti funktsioonid hõlmavad juhtimisfunktsioone. Ametil on kahetasandiline juhtimisstruktuur, mis sisaldab keskust ja tööpiirkondi. Tööpiirkonnad moodustatakse põhimõttel, et keskkonnahaldus oleks elanikele ja ettevõtetele arusaadav ning keskkonnaalased avalikud teenused kättesaadavad. Keskkonnaministeeriumi kogemused arengukavade koostamisel (Keskkonnastrateegia aastani 2030, Keskkonnaministeeriumi valitsemisala arengukavad ja Riigieelarve strateegiad), tegevuste planeerimisel ja asustuste toimimisanalüüsid näitasid, et asutuse struktuuri koostamisel on kõige mõistlikum lähtuda nn valdkondlikust põhimõttest. Sellest tulenevalt on planeeritud Keskkonna- ja looduskaitseameti keskuse põhiüksused jagada kolmeks: 1) looduskaitse põhiüksus (looduskaitse, metsandus, jahindus ja kalandus); 2) keskkonnakaitse põhiüksuseks (maapõu, vesi, jäätmed, välisõhk ja keskkonnakorraldus) ja 3) kiirguskaitse põhiüksus. Keskuse põhiüksuste moodustamise selline põhimõte võimaldab tagada, et ühte valdkonda puudutav informatsioon koondub ühte põhiüksusesse ning ühe põhivaldkonna koordinatsioon, tegevusjuhised ja -standardid koostatakse ühes kohas ja on seetõttu omavahel kooskõlas. Samuti võimaldab selline struktuur lihtsamini korraldada koostööd Keskkonnaministeeriumi ja Keskkonnainspektsiooniga, kuna nende struktuuriüksused on samaselt valdkonnapõhised. Keskuse kolmandaks põhiüksuseks oleks tugiteenuste põhiüksus, mille kaudu osutatakse personali-, õigus-, finants-, haldus- ja infotehnoloogilisi teenuseid. Tugiteenuste põhiüksusesse kuulub ka keskkonnateabe ja -hariduse allüksus. Keskkonna- ja looduskaitseameti tugiüksused moodustatakse peamiselt Keskkonnaministeeriumi, Riikliku Looduskaitsekeskuse ja Kiirguskeskuse tugiüksuste ja -töötajate baasil. Keskkonna- ja looduskaitseameti asutamisel on võimalik vähendada personali nendes valdkondades, kus funktsioonide täitmisega seotud koormused on kõige ebaühtlasemad ning kus funktsioonide täitmisel on kõige enam dubleerimist ja killustatust. Olemasoleva personali vähendamisel tekkinud efekt suunatakse moodustatava ameti personali palkade ühtlustamisele. Metsakaitse- ja Metsauuenduskeskuse staatuse muutmine valitsusasutusest valitsusasutuse hallatavaks riigiasutuseks Metsakaitse- ja Metsauuenduskeskus on kehtivate regulatsioonide järgi valitsusasutus, kuna tema ülesannete hulka kuulub metsaseaduse alusel metsamajandamiskavade kehtestamine ning taimekaitseseaduse ja taimede paljundamise ja sordikaitseseaduse alusel lubade andmine ja järelevalve teostamine. Viimati nimetatud seaduste alusel teostatavad tegevused on jagatud Taimekaitse Inspektsiooniga (üldjuhul täidab funktsioone Taimekaitse Inspektsioon ning metsauuendamise materjalide korral Metsakaitse- ja Metsauuenduskeskus). 11. septembril 2008 Riigikogule esitatud metsaseaduse ja sellega seonduvate seaduste muutmise seaduse eelnõu kohaselt kaotatakse metsamajandamiskavade kehtestamise nõue. Hetkel täidab nimetatud funktsiooni keskuse 60 töötajast 10. Taimekaitseseaduse ning taimede paljundamise ja sordikaitseseaduse alusel teostab Metsakaitse- ja Metsauuenduskeskuses ülesandeid metsauuendusosakond, mille koosseisus on 4 ametnikku. Seega täidaks metsaseaduse muudatuste jõustumise järgselt keskuse 60 teenistujast üksnes 4 täitevvõimu funktsioone. Sellest tulenevalt peab Keskkonnaministeerium otstarbekaks taimekaitseseaduse ning taimede paljundamise ja sordikaitseseaduse alusel teostatavate funktsioonide üleandmist Taimekaitse Inspektsioonile (koos ametikohtade ja tehnilise varustusega) ning Metsakaitse- ja Metsauuenduskeskuse staatuse muutmist valitsusasutuse hallatavaks riigiasutuseks. Riigimetsa Majandamise Keskusele funktsioonide andmine looduskaitsetööde korraldamisel Keskkonnaministeeriumi, Riikliku Looduskaitsekeskuse ja Riigimetsa Majandamise Keskuse esindajate kohtumisel leiti, et Riigimetsa Majandamise Keskus võib looduskaitsetööde korraldamisel teostada järgmisi töid:
Eelnimetatud tööde planeerimine ja teostamine peab toimuma kaitsekorralduskavade alusel ning kaitsekorralduskavade puudumisel kooskõlastatuna Keskkonna- ja looduskaitseametiga. Ala kaitsekorralduskava olemasolu nõuab kehtiv looduskaitseseadus. Riigimetsa Majandamise Keskusele antavad funktsioonid nõuavad looduskaitse korraldavatest töödest kõige enam rahalisi vahendeid, mida aastaid on finantseeritud valdavalt keskkonnaprogrammist. Funktsioonide üleandmisel hakkab nende finantseerimine toimuma Riigimetsa Majandamise Keskuse eelarvest, mitte keskkonnaprogrammist. Seega on tagatud stabiilne ja paindlik rahastamismehhanism. Üleantavate funktsioonide täitmine seisneb looduses praktiliste tööde tegemises ehk need pole seotud täitevvõimu teostamisega. Sellest tulenevalt sobib nende teostajaks tulundusasutuse vorm paremini kui valitsusasutuse vorm. Lisaks sellele on Riigimetsa Majandamise Keskusel olemas külastuse korraldamise ja külastusobjektide haldamise kompetents riigimetsas, selleks vastav struktuuriüksus ning kompetentne personal, mis katab kogu riigi ja samuti vajalikud tugistruktuurid ning koostööpartnerid. Keskkonnaministeerium möönab, et Riigimetsa Majandamise Keskuse tippjuhtkond ja meeskond tervikuna vajab looduskaitselise kompetentsiga tugevdamist. Meeskonna kompetentsi saab suurendada seni keskkonnateenistustes ja Riiklikus Looduskaitsekeskuses töötavate spetsialistide värbamisega. Keskkonnahalduse ümberkorraldamise mõjud Arvestades tegevuskeskkonnast tulenevaid vajadusi ning Keskkonnaministeeriumi valitsemisala asutuste rolle ning nende täitmisega seotud probleeme, on keskkonnahalduse ümberkorraldamise peamised eesmärgid ja samas ka mõjud:
Keskkonnahalduse ümberkorraldamisse on kaasatud erineva staatusega asutused (valitsusasutused, valitsusasutuse hallatavad riigiasutused ja riigitulundusasutus). Asutuste staatuse muutumise, asutuste vahel funktsioonide ümberjagamise ja teenistujate töökoormuse ühtlustamise tulemusel avalike teenistujate arv oluliselt ei muutu. ETTEPANEK Vabariigi Valitsusele:
|
